Vad skiljer ett ramavtal från ett direktavtal?

Ramavtal och direktavtal – två olika sätt att köpa

Skillnaden ligger inte i upphandlingsförfarandet utan i vad avtalet reglerar. Enligt Upphandlingsmyndigheten upphandlas ett ramavtal som ett vanligt upphandlingskontrakt, men villkoren gäller framtida avrop under giltighetstiden. Ett direktavtal – här ett vanligt upphandlingskontrakt – avser i stället en bestämd anskaffning.

Direktavtal är inte en term i LOU. Lagen talar i stället om upphandlingskontrakt och om direktupphandling, som regleras i 19 a kap. LOU. Direktupphandling är alltså något annat än det direktavtal som avses här.

Ramavtal är vanliga: 2020 avsåg 40 procent av antalet annonserade upphandlingar ramavtal (Upphandlingsmyndigheten, Statistik om offentlig upphandling 2021). Att vinna ett ramavtal gör leverantören till en av dem som kan få avrop. De enskilda beställningarna tilldelas senare, i den ordning ramavtalet anger.

Stockholms stad köper entreprenader, varor och tjänster för cirka 40 miljarder kronor om året. Staden är en offentlig organisation med en av Sveriges största inköpsvolymer. Inköpsorganisationen är decentraliserad: alla förvaltningar och bolag genomför självständigt sina inköp och upphandlingar. För vissa inköpsområden görs upphandlingar gemensamt för hela staden.

Skillnader mellan ramavtal och direktavtal

Så fungerar ramavtalet

Ett ramavtal fastställer villkoren för kontrakt som senare tilldelas under en viss tidsperiod. Det kan gälla varor, tjänster och byggentreprenader och ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer. Endast de myndigheter som anges i ramavtalet får avropa från det. Ramavtalet kan delas in i flera delområden med olika leverantörer för respektive område (Upphandlingsmyndigheten).

I LOU definieras ramavtal i 1 kap. 20 §: ett avtal mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren för kontrakt som senare ska tilldelas under en given tidsperiod. Ramavtal, inköpscentraler och annan samordnad upphandling regleras i 7 kap. LOU.

En leverantör som inte är part i ramavtalet får inga avrop, hur väl den än matchar behovet. Vägen in är då en ny upphandling eller, om förutsättningarna finns, en annan avtalsform. För myndigheten gäller motsatsen: bara namngivna enheter får beställa. Ska flera nämnder eller bolag kunna avropa måste de anges redan i ramavtalet.

Delområden får en följd: ett brett behov kan delas upp så att olika leverantörer konkurrerar om olika delar, i stället för att en leverantör täcker allt.

I ett mål i Kammarrätten i Göteborg om Region Örebro läns ramavtal för teckentolktjänster anförde klaganden Tecken & Tolk Sverige AB att ramavtalet omfattade uppdrag även utanför länet och att cirka 80 procent av uppdragen utfördes inom Örebro kommun.

Direktavtalet – en konkret anskaffning

Ett vanligt upphandlingskontrakt avser en faktisk anskaffning och reglerar leverantörens åtagande fullt ut (Upphandlingsmyndigheten). I ett direktavtal är allt om leveransen avgjort när kontraktet tecknas: vad som ska levereras, under vilka villkor och i vilken omfattning. Inget skjuts upp till en senare tilldelning.

Termen direktavtal finns inte i LOU. Här betyder den ett vanligt upphandlingskontrakt, inte en direktupphandling enligt 19 a kap. LOU.

Ett ramavtal skjuter delvis upp regleringen: ramavtalet fastställer villkoren, medan de enskilda kontrakten tilldelas vid avrop under giltighetstiden. En leverantör med ramavtal kan därför behöva konkurrera igen, beroende på utformningen, och myndigheten får hantera en löpande tilldelning i stället för en engångsaffär.

Direktavtalet kräver i gengäld att behovet är klarlagt redan vid upphandlingen, eftersom ingen senare avropsfas kan precisera villkoren.

Framtida behov eller en enskild affär

Avtalsformen styrs av hur behovet ser ut över tid. Upphandlingsmyndigheten kallar ramavtal effektivt och användbart när myndigheten med rimlig säkerhet kan förutse framtida återkommande anskaffningsbehov och vill planera för dem. Direktavtal passar när behovet är en bestämd anskaffning som ska genomföras en gång.

Hur väl behovet kan uppskattas påverkar om ramavtal är lämpligt. Går behovet inte att uppskatta med rimlig säkerhet talar det emot ramavtal och för att anskaffningen regleras i ett direktavtal. Gå igenom hur återkommande behovet är, hur säkert volymen kan skattas och hur länge myndigheten vill vara bunden.

Avrop, rangordning och förnyad konkurrens

Tilldelning under ett ramavtal sker på två sätt. Innehåller ramavtalet samtliga villkor för leveransen kan kontrakt tilldelas enligt ramavtalets villkor. Är inte samtliga villkor fastställda ska tilldelning ske först efter förnyad konkurrensutsättning (prop. 2006/07:128).

Upphandlingsmyndigheten delar juridiskt in ramavtalen i tre typer. Den första har en leverantör och alla villkor fastställs på förhand i ramavtalet. Den andra har flera leverantörer och alla villkor fastställs på förhand. Den tredje har flera leverantörer och kontrakt tilldelas genom ny konkurrensutsättning mellan parterna.

I den andra och tredje typen är lägsta tillåtna antal leverantörer två. När alla villkor är fastställda i ett ramavtal med flera leverantörer kan tilldelning till exempel ske via en fastställd rangordning. Vid förnyad konkurrensutsättning kan villkor tillkomma i den konkurrensen.

Är villkoren fastställda och rangordningen klar vet leverantören var i kön den står. Krävs förnyad konkurrensutsättning måste leverantören lämna anbud igen för varje avrop.

I målet om Region Örebro läns ramavtal för teckentolktjänster anförde klaganden Tecken & Tolk Sverige AB att regionen under perioden 25 maj–25 november 2015 hade avropat teckentolktjänster från leverantörer som inte var parter i ramavtalet och att avropen stod i strid med LOU.

Steg för tilldelning under ett ramavtal

Ramavtalets tak och gränsen mot direktupphandling

Ett ramavtal måste ha en angiven övre gräns. Enligt Konkurrensverket kräver EU-domstolens rättspraxis att en upphandlande myndighet anger största kvantitet och/eller högsta värde som kan avropas från ramavtalet. Myndigheten som ingår ramavtalet ska uppskatta den maximala omfattningen, och uppskattningen ska vara välgrundad och objektiv. En maximal omfattning som med oproportionerlig marginal överstiger det egentliga, förutsebara behovet är inte tillåten (Konkurrensverket, ställningstagande 2022:2).

Kravet gäller alla typer av ramavtal och, enligt Konkurrensverket, alla upphandlande myndigheter som genomför en upphandling – även när inköpscentraler upphandlar ramavtal.

När den maximala omfattningen är uppnådd förlorar ramavtalet sin upphandlingsrättsliga verkan. Ett avrop utöver den angivna omfattningen kan då vara en otillåten direktupphandling, om det inte är en tillåten ändring av ramavtalet enligt förutsättningarna i 17 kap. LOU.

Direktupphandling är ett eget förfarande i 19 a kap. LOU. Den ska skiljas från både avrop under ett ramavtal och från det direktavtal som avses här.

I målet om Region Örebro läns ramavtal för teckentolktjänster uppgick värdet av de uppdrag som omfattades av målet till cirka 3,2 miljoner kronor under den aktuella perioden.

Det gör uppföljning av avropade volymer till en löpande uppgift under ramavtalstiden: den som avropar måste hålla reda på hur mycket av taket som är utnyttjat.

Direktavtalet har inte samma problem – det avser en avgränsad anskaffning med känd omfattning. I stället krävs en ny upphandling när behovet uppstår igen, om det inte ryms inom en tillåten ändring.

Regler som styr valet

Reglerna skiljer sig beroende på upphandlingstyp. Vid direktivstyrd upphandling finns detaljerade regler om ramavtal. Vid icke-direktivstyrd upphandling saknas sådana detaljer, och myndigheten har stor frihet att utforma ramavtalet (Upphandlingsmyndigheten).

Bestämmelserna om ramavtal i den klassiska sektorn kommer från EU-direktivet och fördes in i lagen om offentlig upphandling i 2007 års lagstiftningsarbete. Där beskrevs också de två alternativa tilldelningssätten: enligt ramavtalets villkor eller efter förnyad konkurrensutsättning (prop. 2006/07:128).

I LOU finns ramavtal i 7 kap. och definitionen i 1 kap. 20 §. Ändringar av ramavtal prövas mot 17 kap. LOU.

Proposition 2006/07:128 bygger på direktivet om offentlig upphandling (2004/18/EG).