Så genomför du lokal tjänsteupphandling: SKR:s steg

Så genomförs lokal tjänsteupphandling: behov och mål

SKR delar in arbetet i fyra steg: inför upphandlingen, upphandlingsprocessen, under kontraktstiden och det har vi lärt oss. Därutöver är dialogen en framgångsfaktor före, under och efter upphandlingen.

Inför upphandlingen ingår behovsanalys, marknadsanalys och strategiska överväganden. Upphandlingsmyndigheten beskriver att ett offentligt inköp består av mycket mer än själva upphandlingen: en effektiv inköpsprocess lägger grunden för goda offentliga affärer.

Värdet av de upphandlingspliktiga inköpen i Sverige uppskattas till cirka 706 miljarder kronor 2017. 2018 annonserades 18 522 upphandlingar, och kommuner stod för 69 procent av dem.

Välj försörjningsstrategi: egen regi, upphandling eller annan driftform. För samhällsviktig verksamhet behöver försörjningsberedskap beaktas.

Formulera både övergripande mål och konkreta målsättningar för det enskilda avtalet. Identifiera sekundära mål, till exempel sociala eller miljömässiga, så att de kan omsättas i krav.

Skilj på behov och lösning. Beskriv funktion, volymer och variationer över tid, geografisk täckning, tillgänglighet och bemötande – men lämna så mycket som möjligt av hur tjänsten utförs till leverantören.

Bestäm vem som äger behovet, vem som beslutar att gå vidare och vilken budgetram som gäller.

Marknadsanalys, strategiska vägval och tidig dialog

Upphandling genomförs enligt LOU, LOV eller lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Bestäm regelverk och förfarande innan tidplan och upphandlingsdokument färdigställs.

LOU har tröskelvärden i 5 kap.: beloppsgränser som fastställs av Europeiska kommissionen och avgör om en upphandling följer direktivstyrda eller nationella regler.

Marknadsanalysen ska ge en realistisk bild av vad leverantörsmarknaden klarar av. Ta reda på vilka aktörer som finns lokalt och regionalt, hur de arbetar, vilken kapacitet de har och vilka krav som är rimliga utan att begränsa konkurrensen i onödan.

Tidig dialog innebär att upphandlande myndigheter träffar möjliga leverantörer, experter och andra aktörer innan kraven utformas. Bjud in till informationsträffar, hearings, speed-dateing eller externremiss och genomför anbudsskolor om det är motiverat.

Funktionskrav ger utrymme för nytänkande och utveckling under avtalsperioden. Onödiga ska-krav kan leda till sämre konkurrens och resultat.

Sammanställ synpunkterna och använd dem när upphandlingsdokumentet utformas.

Fördelar och risker med tidig dialog

Upphandlingsdokument och kravställning

Upphandlingsdokumentet är det underlag den upphandlande myndigheten ger leverantörerna och ska innehålla samtliga handlingar för upphandlingen. Ta med bakgrund och omfattning, administrativa föreskrifter, krav på tjänsten, utvärderingsmodell, kontraktsvillkor och format för anbuden.

Den upphandlande myndigheten styrs av nationella krav som lagar och föreskrifter samt av lokala mål och riktlinjer. Dessa beskrivs konkret i krav, upphandlingsdokument och avtal.

Arbeta systematiskt från mål till krav: varje krav bör kopplas till ett behov eller politiskt beslut, vara kontrollerbart och gå att följa upp under avtalsperioden. Skilj på ska-krav och utvärderingskriterier.

SKR har en checklista med 21 frågor för kvalitetssäkring av upphandlingsdokument. Till varje fråga finns en förklaringstext som uppmärksammar på problem och falluckor.

Upphandlingsmyndigheten erbjuder stöd längs hela inköpsprocessen, från förberedelse och genomförande till att realisera avtalet. Låt någon utanför projektgruppen granska underlaget innan publicering.

SKR:s 21-frågor för kvalitetssäkring av upphandlingsdokument

Annonsering, frågor och anbudsöppning

Upphandlingsprocessen inleds med annonsering. Annonsen är anbudsgivarens första kontakt och bör vara tydlig med vad som köps in, tidsplan och var det fullständiga underlaget finns.

Annonsering regleras i 10 kap. LOU. Annonspliktiga upphandlingar under tröskelvärdena finns i 19 kap., och direktupphandling i 19 a kap.

När upphandlingar ska annonseras enligt de nationella reglerna ska de publiceras i en elektronisk databas som är allmänt tillgänglig.

En upphandling utan obligatorisk annonsering enligt de nationella reglerna benämns direktupphandling och innebär att det inte finns några formkrav för vare sig förfarandet eller anbuden. Otillåten direktupphandling är när en myndighet köper vara, tjänst eller byggentreprenad utan att följa förfarandereglerna för annonsering och det saknas tillämpligt undantag.

Vid öppet förfarande är utgångspunkten minst 35 dagar att komma in med anbud. Vid elektronisk anbudsgivning gäller 30 dagar, vid förhandsannonsering 15 dagar och vid påskyndat förfarande 15 dagar. Om anbudsgivaren inte ges fri, direkt, fullständig och kostnadsfri tillgång till upphandlingsdokumenten med elektroniska medel adderas 5 dagar.

Söndagsregeln i lagen om lagstadgad tid förlänger tidsfristen om sista dagen infaller på helgdag, söndag, lördag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton. Sista dag för inlämnande bör aldrig infalla på en helgdag.

Anbudstiden ska bestämmas med hänsyn till hur komplicerad upphandlingen är och hur lång tid leverantörerna kan antas behöva. Det är inte alltid tillräckligt att enbart tillämpa minimitidsfristen.

Under anbudstiden hanteras frågor och svar. Samla frågor skriftligt, besvara dem samlat och publicera både frågor och svar så att alla anbudsgivare får samma information.

När anbudstiden löpt ut vidtar anbudsöppningen. Vid öppningen säkerställs att anbuden hanteras spårbart och att inget anbud förändras eller försvinner. Dokumentera vilka anbud som kom in, när de kom in och i vilket skick.

Kvalificering, prövning och utvärdering av anbud

Efter anbudsöppningen följer kvalificering av leverantören och därefter prövning och utvärdering av anbudet. LOU har särskilda kapitel om uteslutning av leverantörer (13 kap.), kvalificering (14 kap.) och egen försäkran samt utredning om leverantörer (15 kap.).

Kvalificeringen gäller leverantören som aktör: kontrollera att den uppfyller formella krav och har efterfrågad kapacitet och erfarenhet. Gör steget strukturerat med stöd av de dokument ni begärt in och dokumentera bedömningen per leverantör.

Prövningen av anbudet handlar om vad leverantören erbjuder. Kontrollera att anbudet besvarar alla ska-krav, att inga väsentliga delar saknas och att anbudet är giltigt enligt de formella anvisningarna.

Anbud som inte uppfyller ska-kraven hanteras enligt regelverket och upphandlingsdokumentet. Kraven bör vara formulerade så att det går att avgöra om de är uppfyllda eller inte.

Utvärderingen görs mot den utvärderingsmodell som annonserats, så att alla anbud bedöms på samma sätt. Bedömningen ska vara spårbar: vilka uppgifter som legat till grund för betygen och hur resultatet nåtts.

LOU 16 kap. reglerar utvärdering av anbud och tilldelning av kontrakt. Gå därefter vidare till tilldelningsbeslut och underrättelse.

Avbryta, underrätta, teckna avtal och efterannonsera

En upphandling kan behöva avbrytas. SKR har ”Avbryta en upphandling” som ett eget steg före underrättelse och avtalstecknande. Dokumentera skälen och planera hur anbudsgivarna informeras.

Underrättelse är nästa steg. Här informeras anbudsgivarna om resultatet: vilket anbud som valts och varför, eller att upphandlingen avbrutits. Underrättelsen ska skickas till samtliga anbudsgivare.

Efter underrättelse om tilldelningsbeslut gäller avtalsspärr. Avtal får inte tecknas förrän tio dagar efter att underrättelsen skickats elektroniskt, eller 15 dagar om den skickats på annat sätt. Dag 0 är dagen underrättelsen skickas; avtal kan tecknas dag 11 eller 16.

Om sista dagen för avtalsspärren infaller på helgdag, söndag, lördag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton förlängs spärren till nästa vardag enligt söndagsregeln. Avtalsspärrens längd ska alltid anges i underrättelsen.

Vid direktupphandling och avrop från ramavtal finns ingen avtalsspärr. Vid förhandlat förfarande utan föregående annonsering, när bara en anbudsgivare finns, vid förnyad konkurrensutsättning från ramavtal eller i ett dynamiskt inköpssystem kan frivillig avtalsspärr tillämpas. Den ska framgå av tilldelningsbeslutet.

En leverantör kan ansöka om överprövning hos förvaltningsrätten om myndigheten brutit mot LOU, LUF, LUFS eller LUK och det skadat eller kan skada företaget. Under överprövningen gäller förlängd avtalsspärr: avtal får inte tecknas förrän processen avslutats.

Förvaltningsrätten kan besluta att upphandlingen ska göras om eller avslutas först sedan den rättats till, ogiltigförklara ett beslut att avbryta en upphandling eller ogiltigförklara ett avtal. Efter att avtal tecknats kan upphandlingen inte längre prövas (20 kap. 6 § andra stycket LOU och LUF).

Därefter följer teckna avtal och efterannonsera. Avtalet bör bygga på de kontraktsvillkor som ingick i upphandlingsdokumentet. Samla hela upphandlingsakten: underlag, frågor och svar, anbud, bedömningar och beslut.

Avtalsförvaltning och uppföljning under kontraktstiden

Upphandlingen är inte klar när avtalet är påskrivet. SKR har avtalsuppföljning som ett eget steg under kontraktstiden, och aktiv avtalsförvaltning ger goda förutsättningar att nå era mål.

Upphandlingsmyndigheten beskriver samma logik: avtalet ska realiseras på bästa sätt för att de mål som satts upp nås.

Bygg uppföljningen på de krav och mål ni ställde i upphandlingen. Utse en avtalsansvarig med mandat att agera, och kom överens med leverantören om rapportering, mötesfrekvens och hur avvikelser hanteras.

Kombinera löpande dialog med strukturerade avstämningar. Följ upp både tjänsten och eventuella sekundära mål. Granska ekonomi och avtalsdisciplin, till exempel fakturering mot avtalade villkor och att volymer motsvarar behovet.

LOU 17 kap. reglerar fullgörande av kontrakt. Hantera avvikelser direkt och dokumentera dem så att de inte växer till konflikter.

Inför avtalets slut behöver ni ta ställning till om tjänsten ska upphandlas på nytt eller om avtalet ska förlängas enligt gällande villkor. Bedömningen underlättas av löpande dokumentation.

Erfarenhetsåterföring och förbättrad lokal inköpsprocess

SKR avslutar processen med steget ”Det har vi lärt oss”. Samla och dokumentera erfarenheter av arbetet inför och med upphandlingen, under avtalsperioden och konsekvenser för de egna processerna.

Följ upp resultatet: kom organisationen och verksamheten fram till de uppsatta målen? Erfarenhetsåterföringen bör vara en återkommande rutin, inte en engångsinsats.

Samla synpunkter från verksamheten, den avtalsansvarige och dem som hanterat anbud och frågor. Vilka krav fungerade, vilka skapade onödiga frågor och vilka uppföljningsmått var svåra att mäta?

Ta särskilt med det som gick fel och det som gick oväntat bra. Använd slutsatserna i nästa lokala tjänsteupphandling, redan i behovsanalysen och i arbetet med upphandlingsdokument och krav.

Upphandlingsmyndigheten erbjuder stöd längs hela inköpsprocessen. Det gör det möjligt att kontinuerligt stämma av arbetssättet mot aktuell vägledning.